Ce que les Deux sessions révèlent sur les capacités de gouvernance de l’État chinois

Chaque pays en développement a des plans qui s’accumulent année après année dans les ministères. Le problème réside rarement dans la vision, mais dans l’exécution. 

Les Deux sessions annuelles de la Chine offrent au monde extérieur un aperçu de son système de gouvernance, marqué par une mise en œuvre rigoureuse. 

Pour les décideurs politiques des économies émergentes, l’intérêt ne réside pas dans le système politique chinois, unique en son genre, mais dans sa logique de gouvernance : comment l’État aligne fonctionnaires, entreprises et capitaux sur des objectifs communs à grande échelle.   

La planification comme pratique institutionnelle  

Dans de nombreux pays, la planification est un événement ponctuel plutôt qu’un processus continu et le document une finalité plutôt qu’un point de départ. 

Les Deux sessions reflètent un modèle fondamentalement différent. Le Rapport annuel d’activité du gouvernement intègre stratégie à long terme, priorités à moyen terme et actions politiques immédiates dans un cadre opérationnel unique. Plans quinquennaux, programmes sectoriels et allocations budgétaires sont synchronisés au lieu d’être dispersés dans des calendriers institutionnels concurrents. L’orientation nationale descend à travers les échelons administratifs, avant de s’étendre aux acteurs du marché, créant ainsi une cohérence entre des domaines politiques qui, autrement, resteraient cloisonnés. 

Ceci est crucial car la coordination est la variable cachée du développement. La transformation économique exige une harmonisation simultanée entre ministères, provinces, organismes de réglementation et entreprises privées. La logique expérimentale inhérente à ce modèle de gouvernance est tout aussi importante. Les politiques sont mises en œuvre à titre expérimental dans des régions désignées avant leur déploiement national, ce qui permet aux collectivités locales de tester différentes approches de mise en œuvre sous la coordination des autorités centrales. Les approches fructueuses sont ensuite généralisées. Celles qui échouent sont révisées ou abandonnées avant que les inefficacités ne se propagent à l’échelle nationale.   

L’exécution comme système structuré 

Le système de gouvernance chinois lie la performance à l’évaluation, influençant ainsi le comportement des fonctionnaires. Leur avancement professionnel dépend en partie des résultats obtenus. Cet alignement entre incitations individuelles et objectifs collectifs est essentiel à la capacité d’exécution. L’intention politique se traduit ainsi en action administrative. 

La capacité d’exécution dépend également du courage institutionnel face à la résolution des problèmes. Les Deux sessions constituent un point de consolidation annuel : les lacunes de mise en œuvre sont évaluées, les obstacles politiques mis en lumière et les outils budgétaires réajustés. L’action administrative s’appuie sur les enseignements tirés de l’expérience, et non sur une page blanche, ce qui rend la gouvernance réfléchie et cyclique plutôt que réactive. 

L’apprentissage comme processus continu 

Le cycle de gouvernance chinois repose sur l’analyse comparative et la réforme itérative au fil des périodes de planification successives. Les progrès sont mesurés par rapport à des normes évolutives plutôt qu’à des références fixes. L’activité institutionnelle soutenue fait en sorte que l’atteinte d’un objectif soulève immédiatement la question du suivant. 

Cette orientation contraste avec deux modes d’échec observables dans différents contextes de développement. Les économies avancées peuvent faire preuve de complaisance institutionnelle, où les succès passés accumulés engendrent une tolérance pour l’inefficacité actuelle et où la dérive administrative se normalise après des décennies de sous-performance en matière d’infrastructures, de réalisation de projets et de réactivité réglementaire. Certains pays du Sud global sont confrontés à une autre variante : la banalisation des inefficacités, où les retards, les dépassements de coûts et la mise en œuvre partielle deviennent la norme plutôt que des écarts par rapport à un niveau acceptable. Lorsque l’échec devient une routine, l’urgence disparaît, les plans perdent de leur autorité et le cynisme remplace l’énergie civique nécessaire à la réforme. 

Par leur conception même, les Deux sessions contrecarrent l’érosion institutionnelle. Un rythme annuel de fixation, d’examen et de réajustement des objectifs garantit le comblement des écarts entre buts et résultats. La gouvernance évolue d’une gestion réactive des crises vers une amélioration continue. 

Les Deux sessions réunissent stratégie, examen de la mise en œuvre et évaluation des performances dans un rituel d’État annuel unique. Elles réinitialisent le cycle de gouvernance en s’appuyant sur les connaissances institutionnelles accumulées plutôt que de repartir de zéro. Plus important encore, elles démontrent que la discipline est une propriété intrinsèque du système. 

Les nations ne se transforment pas par de simples déclarations. Elles se transforment grâce à des systèmes qui, de manière répétée et fiable, traduisent les intentions en résultats concrets, administration après administration, malgré l’évolution des priorités et l’imprévisibilité du contexte extérieur. Le défi du développement des pays du Sud global n’est pas le manque d’ambition, mais l’absence de dispositifs de mise en œuvre. La rigueur dans la mise en œuvre demeure le facteur déterminant.  

BUSANI NGCAWENI, directeur du Centre pour les politiques publiques et les études africaines de l’Université de Johannesburg, Afrique du Sud