Le Plan quinquennal constitue la conception de haut niveau de la gouvernance nationale chinoise et sert de cadre de mise en œuvre et de programme d'action pour le système de sécurité sociale du pays. Guidé par le Plan quinquennal en tant que « plan de construction », le système de sécurité sociale de la Chine a connu un processus d'avancement par étapes — de l'incubation et de la naissance à l'expérimentation pilote, la formation du système, la croissance stable, l'expansion et finalement le développement de haute qualité.

De l'incubation à la naissance

Aux premières années de la réforme et de l'ouverture, de nombreux secteurs étaient confrontés à un besoin urgent de revitalisation. Au cours de la période du sixième Plan quinquennal (1981-1985), des efforts ont été déployés pour traiter correctement les problèmes de compensation sociale laissés par l'économie planifiée sous l'ancien système d'assurance et de protection sociales. Des ajustements nécessaires ont été apportés aux régimes d'assurance jugés irrationnels concernant les soins médicaux, les congés de maladie, la maternité et le décès. Parallèlement, le Plan quinquennal a adopté une approche prospective en proposant de lancer des recherches pour établir un système raisonnable d'assurance sociale, d'accumuler de l'expérience par des programmes pilotes et d'élargir progressivement sa mise en œuvre.

Le septième Plan quinquennal (1986-1990) a marqué la première apparition du terme « sécurité sociale » dans les plans quinquennaux de la Chine. Il a explicitement appelé à établir progressivement un système préliminaire de sécurité sociale aux caractéristiques chinoises, comprenant la diversification des sources de financement, la réforme du système de gestion et la combinaison d’une gestion socialisée avec une gestion au niveau des unités de travail.

Le huitième Plan quinquennal (1991-1995) a fait progresser l'objectif d'établir un système complet d'assurance sociale et de sécurité sociale, parallèlement au développement actif des œuvres de bien-être social. La Résolution du Conseil des Affaires d'État de 1991 sur la réforme du système de pension de retraite des travailleurs des entreprises et l'Avis de 1995 sur l'approfondissement de la réforme du système de pension de retraite des employés des entreprises ont marqué la naissance officielle du système moderne d'assurance-pension de la Chine.

De l'expérimentation pilote à la formation du système

La période couvrant les sixième à huitième Plans quinquennaux a représenté une phase de percée dans les réformes centrées sur les pensions, tandis que les neuvième et dixième Plans quinquennaux ont marqué un virage vers des projets pilotes multi-sites, une avancée globale et une formation graduelle du système. L'essence de la conduite de multiples projets pilotes résidait dans un continuel « essai-erreur », une caractéristique distinctive de la réforme de la sécurité sociale en Chine, qui a considérablement réduit les coûts d'opportunité et raccourci le processus de réforme.

L'« avancée globale » fait référence aux réformes du neuvième Plan quinquennal (1996-2000), qui a appelé à accélérer les réformes de multiples régimes d'assurance, notamment ceux des retraites, du chômage et de l'assurance maladie. Pour la première fois, le Plan a proposé de construire un système de sécurité sociale à plusieurs niveaux, en introduisant une assurance-pension complémentaire des entreprises et une assurance-pension individuelle à capitalisation ; en encourageant l'assurance commerciale à titre de complément à la sécurité sociale ; en mettant en œuvre des modèles de retraite et d'assurance maladie combinant une mise en commun sociale avec des comptes individuels ; et en établissant un système d'assurance médicale coopérative rurale.

La « formation graduelle » comportait deux dimensions : l'élargissement de la gamme des programmes d'assurance et le développement parallèle des régimes contributifs et non contributifs. Le dixième Plan quinquennal (2001-2005) a été le premier à diviser la sécurité sociale en deux branches — « l'assurance sociale » et « les autres programmes de sécurité sociale » (comprenant la protection sociale, les œuvres caritatives, la réinsertion professionnelle des militaires démobilisés et l'entraide sociale). Il a également proposé de renforcer le système des allocations de subsistance pour les résidents urbains, d'établir un système d'assistance médicale et de promouvoir les initiatives philanthropiques.

De l'étape de développement à l'expansion

Les 11e et 12e Plans quinquennaux ont connu une période de croissance économique rapide et une phase de renforcement et d'expansion du système de sécurité sociale. Pour suivre le rythme du développement économique, le 11e Plan quinquennal (2006-2010) a mis l'accent sur l'élargissement de la couverture de la sécurité sociale, l'exploration de la mise en place d'un système d'assurance-vieillesse rurale et l'établissement du nouveau système de base de coopération médicale rurale. Là où les conditions le permettaient, les collectivités locales ont été encouragées à introduire des systèmes de garantie du minimum vital rural et à améliorer les systèmes d'aide sociale rurale, tout en accordant un rôle accru à l'assurance commerciale pour soutenir la sécurité sociale. En milieu urbain, il a proposé des régimes d'assurance complémentaire des entreprises et une couverture de sécurité sociale pour les travailleurs migrants ruraux. Il a également abordé la coordination de la sécurité sociale urbaine et rurale, appelant à des normes plus élevées d'allocations de subsistance urbaines, à la mise en place du système d'aide médicale urbain-rural et, pour la première fois, introduit le concept de « l'investissement financier dans la sécurité sociale » en augmentant le soutien financier public aux programmes contributifs.

Le 12e Plan quinquennal (2011-2015) a introduit un principe directeur pour la sécurité sociale : le principe de « couverture large, garantie des besoins essentiels, structure à plusieurs niveaux et durabilité ». Il a appelé à améliorer les régimes de pension des employés et des résidents, à promouvoir l'articulation effective des systèmes de protection vieillesse urbains et ruraux, et à faire avancer les réformes du système de retraite et d'assurance des administrations et établissements publics. Il a également proposé de développer les fonds de pension professionnelle et d'affecter des actifs publics pour abonder le fonds national de protection sociale et ses opérations d'investissement. Par ailleurs, pour la première fois, l'aide sociale a été formellement érigée en un système indépendant, parallèle à l'assurance sociale, exigeant la mise en place d'un mécanisme de réajustement dynamique des normes d'assurance pour les bas revenus afin de garantir une couverture intégrale des bénéficiaires éligibles.

Sous ces deux Plans quinquennaux, la Chine a réalisé d'importantes intégrations institutionnelles. En 2014, le nouveau système d'assurance-vieillesse sociale pour les résidents ruraux et le système d'assurance-vieillesse sociale pour les résidents urbains ont été fusionnés en un système unifié d'assurance-pension pour les résidents urbains et ruraux. En 2016, le nouveau système de soins médicaux coopératifs ruraux et l'assurance médicale de base pour les résidents urbains ont été regroupés au sein du système universel d'assurance médicale de base. Les niveaux de prestations de tous les programmes de sécurité sociale n'ont cessé d'augmenter au cours de ces deux périodes quinquennales — l'augmentation annuelle moyenne des pensions de base des employés des entreprises urbaines, par exemple, a approché les 10 % pendant dix années consécutives.

Dans la nouvelle ère

Depuis le 18e Congrès national du Parti communiste chinois, la construction du système de sécurité sociale a revêtu une importance sans précédent. Le 13e Plan quinquennal (2016-2020) a établi le principe de réforme du système de sécurité sociale : « Tendre vers une couverture intégrale, garantir des niveaux de prestations appropriés, clarifier les droits et obligations, et assurer le fonctionnement efficient du système. » Dans le domaine des systèmes d'aide sociale, il a proposé d'améliorer le programme des minima sociaux, de renforcer la cohérence des politiques et de promouvoir l'intégration des programmes.

Le 14e Plan quinquennal (2021-2025) énonce une série d'objectifs de réforme ambitieux dans tous les domaines de la sécurité sociale. Il s'agit notamment de parvenir à la gestion nationale coordonnée des fonds de l'assurance-vieillesse de base, d'améliorer le système de cession de capitaux publics pour abonder les fonds de sécurité sociale, et de renforcer le fonds de réserve stratégique de sécurité sociale. « Un système d'assurance-vieillesse à plusieurs niveaux et piliers prendra forme, avec une augmentation du taux de couverture de la pension professionnelle (entreprise annuity), et les pensions privées régulées constitueront le troisième pilier. La couverture de l'assurance-chômage et de l'assurance-accidents du travail pour les travailleurs qualifiés sera étendue, et des plans pertinents seront élaborés au niveau provincial. » Le Plan propose également que « les efforts se poursuivent pour garantir un financement stable et durable de l'assurance maladie de base et ajuster les prestations médicales en révisant les politiques de paiement des cotisations et en élaborant des listes de prestations. La planification globale de l'assurance maladie de base sera réalisée aux niveaux municipal et provincial. Des mesures d'amélioration sont nécessaires pour le mécanisme de soutien général pour la prise en charge des frais médicaux ambulatoires dans le cadre de l'assurance maladie de base des employés et pour le système d'assurance et d'aide médicale pour les maladies graves. » Il propose aussi qu'« il est nécessaire d'ajuster en temps opportun le catalogue des médicaments couverts par l'assurance maladie. Un modèle de paiement médical diversifié et composite, basé sur le paiement lié aux pathologies, est en cours de mise en œuvre », et que « des efforts sont déployés pour mieux superviser les fonds d'assurance maladie afin d'assurer un système d'assurance dépendance de longue durée ».

Guidés par les 13e et 14e Plans quinquennaux, les réformes structurelles de longue date ont réalisé des percées historiques. En 2015, la réforme des pensions des institutions gouvernementales et publiques a été mise en œuvre à l'échelle nationale ; les pensions professionnelles et les programmes pilotes pour l'assurance santé individuelle à avantages fiscaux ont été lancés. En 2016, les pilotes d'assurance dépendance (long-term care insurance) ont débuté. En 2017, le mécanisme d'investissement des fonds de pension a été établi. En 2018, les Mesures relatives aux Pensions Professionnelles d'Entreprise sont entrées en vigueur parallèlement à la création de l'Administration Nationale de la Sécurité des Soins de Santé. En 2019, les achats groupés de médicaments ont été initiés, accompagnés de réductions significatives des taux de cotisations sociales. D'ici 2020, un système d'aide sociale à caractéristiques chinoises, différencié, catégorisé et intégré urbain-rural, a été pleinement mis en œuvre. En 2021, le transfert de capital d'État pour abonder le fonds national de sécurité sociale a été achevé. En 2022, la mutualisation nationale du premier pilier des retraites a été réalisée et les pilotes du troisième pilier de pension ont commencé. En 2024, la mise en œuvre à l'échelle nationale du régime de pension individuelle du troisième pilier a commencé. En 2025, le relèvement progressif de l'âge de la retraite est en cours, et le système d'assurance dépendance est en place sur l'ensemble du territoire.

Vers les objectifs à long terme à l'horizon 2035

Du sixième au quatorzième Plan quinquennal, le système de sécurité sociale de la Chine s'est développé sans interruption, renforçant le sentiment d'acquisition, de bonheur et de sécurité de la population, et posant une base solide pour la modernisation à la chinoise. En regardant vers le quinzième Plan quinquennal (2026-2030), les tendances démographiques telles que la faible natalité, le vieillissement de la population et les divergences démographiques régionales deviendront plus prononcées, posant de nouveaux défis à la réforme de la sécurité sociale. Les propositions du Comité central du Parti communiste chinois sur l'élaboration du 15e Plan quinquennal de développement économique et social indiquent que, pour construire un système universel, fondamental et protecteur afin de garantir les moyens de subsistance de la population, de promouvoir l'équité sociale, de maintenir la stabilité et de réaliser la prospérité commune, la « sécurité sociale » demeure un concept central. L'objectif formulé dans la proposition — « le système de sécurité sociale doit être perfectionné et placé sur une base plus durable » — est à la fois inspirant et visionnaire.
 

Zheng Bingwen est le directeur général adjoint exécutif de l'Institut de recherche de Zhengzhou, dans le cadre de la coopération stratégique entre l'Académie des Sciences sociales de Chine et le gouvernement populaire municipal de Zhengzhou de la province du Henan.